배경 및 필요성
자연은 우리에게 무한한 물질 및 정신적 자원의 보고로서 인류의 영속에 절대적으로 필요한 생명의 근원이다. 경제적ㆍ미적ㆍ문화적 대상으로서의 가치, 윤리적인 측면에서의 가치 등 인간 생존을 위한 기반으로서 삶에 필요한 다양한 기능을 제공하고 있다. 즉, 자연은 인간 생존의 원천으로서 정신ㆍ물질ㆍ문화적 요구를 뒷받침할 뿐만 아니라 자연자원의 보전과 지속가능한 이용을 통해 경제발전과 국민의 복지를 이룰 수 있다.
그러나, 우리나라의 경우 30-40여년이라는 짧은 기간내에 고도의 경제성장과 산업발전이 이루어지는 과정에서 자연자원은 보전 또는 지속가능한 이용의 대상이 아닌 개발을 위한 자원으로 인식되어 왔으며, 산림과 농지, 습지 등 대단위 면적의 자연자원들은 그 유한성에 대한 대책없이 소비되고 있다. 대규모 국책사업, 도로ㆍ항만 건설, 대단위 택지개발, 그리고 비교적 최근의 신도시 개발에 이르기까지 그간의 효율성과 경제성 중심의 개발을 위주로 한 국토정책 및 계획은 국토개발에 있어 보전해야 할 자원에 대한 분별력을 상실시켰으며, 보전 당위성에 대한 인식의 강도 또한 약화시킨 것이 사실이다. 그 결과 국토의 생태계는 회복불가능한 수준에 이으렀으며 이것이 인간의 지속적인 삶의 영위에도 부정적 결과를 초래할 것이라는 자각이 일어나면서 자연과의 공생에 대한 국민적 요청이 크게 증대되었다.
무분별한 개발을 방지하기 위한 제도적 수단은 크게 두가지 측면에서 접근해볼 수 있는데, 하나는 보전지역을 지정하여 특정지역에 대한 개발을 원천적으로 막는 것이고 다른 하나는 단위 개발사업별로 환경영향평가나 사전환경성검토 등을 통해 개발에 따른 환경적 영향을 가능한 한 최소화 해보자는 것이다. 그러나, 이 두가지만으로는 국토공간 전체에서 일어나는 다양한 개발수요에 전략적으로 대응하기란 역부족이다. 더구나 좁은 국토면적에 한정된 자원을 갖고 있는 우리나라의 여건을 감안하면 자연자원 보호에 대한 명분은 필수 불가항력적인 개발논리 앞에 그 설득력을 잃게 되는 경우가 종종 나타나고 있는 것이 현실이다.
이러한 상황에서 1994년에 준농림지역이 도입되었고 급기야 난개발이 전국적으로 확대되었다. 이것은 그간의 자연환경보전정책에 있어 국토의 보전입지에 대한 공간적 전략부재의 결과임을 단적으로 증명한다. 최근 난개발 방지, 선계획-후개발 이용원칙, 기반시설연동제 등을 골자로 하는 「국토의계획및이용에관한법률」이 제정되어 친환경적 개발의 가능성이 기대되고 있지만 국토생태계의 건강성을 실질적으로 확보ㆍ지속하기에는 여전히 한계가 있다.
이러한 관점에서 우리나라와 같이 고밀도 토지이용이 이루어지고 있는 네덜란드, 일본 등은 이미 5∼10여년전부터 국토생태네트워크 구축에 착수하여 주요 공간계획에 이를 채택ㆍ활용해오고 있으며, 독일 등을 포함한 유럽연합의 여러 국가들도 자국의 비오톱 맵핑작업을 통한 국가생태네트워크 그리고 국경간네트워크를 구축하여 생물다양성을 높이고 생태적 자연자원들을 유기적으로 관리하고 있다. 이러한 점들은 우리에게 시사하는 바가 매우 크다고 할 수 있다. 우리나라에서도 이러한 패러다임을 인식하여 1995년 환경부에서 전국그린네트워크 구상을 수립한 바 있으며, 그 이후로 광역자치단체 등 지방정부 차원에서도 녹색네트워크 구상