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기본연구
기본연구 환경갈등 관리를 위한 공론조사 개선에 관한 연구

요 약

제1장 서론
1. 연구의 필요성 및 목적
2. 연구의 범위와 구성

제2장 숙의민주주의 모델과 공론조사
1. 민주주의 모델로서의 숙의민주주의
가. 숙의민주주의의 정치사회적 의미
나. 숙의민주주의의 개념과 이론적 논의
2. 공론조사의 원리와 운영: 작은 공중을 활용한 숙의기법
3. 국내 주요 공론조사 현황과 특징

제3장 환경갈등 공론조사에 대한 경험적 분석
1. 언론보도 프레임 분석: 신고리 5·6호기 공론화위원회
가. 연구방법 및 분석대상
나. 언론보도 분석 결과
다. 종합적 논의
2. 지역 공론조사 분석: 3개의 공론조사 비교
가. 연구방법과 비교 분석의 기준
나. 대전 월평공원 공론조사
다. 서산시 자원회수시설 공론조사
라. 경주 월성원전 맥스터(사용후핵연료 임시저장시설) 공론조사
마. 종합적 논의

제4장 결론: 정책적 시사점 및 향후 연구방향
1. 정책적 시사점
가. 공론조사의 설계와 진행
나. 시민참여단(작은 공중)
다. 숙의의 질
라. 결과에 대한 수용성
마. 공론조사의 민주적 혁신을 위한 제언
2. 향후 연구과제

참고문헌

부 록
Ⅰ. 토픽모델링 결과 상세

Executive Summary
Ⅰ. 서론
ㅇ본 연구는 환경갈등 이슈로 진행된 국내 공론조사에 대한 경험적 연구를 통해 환경갈등 예방 및 관리에 있어 공론조사가 갖는 의미와 한계를 살펴보고, 개선방안을 제안함
ㅇ 세부적인 연구목적은 다음과 같음
- 첫째, 민주주의 모델로서 숙의민주주의가 갖는 정치적 의미와 함께 공론조사의 원리와 성공조건 확인
- 둘째, 국내에서 진행된 환경갈등 공론조사 사례에 대한 경험적 연구 수행
o 전국적인 관심을 끌었던 신고리 5·6호기 공론조사 사례에 대한 언론보도 프레임 분석을 통해 공론조사를 둘러싼 담론지형을 확인
o 환경갈등 이슈로 진행된 3개의 공론조사 사례(대전 월평공원 공론조사, 서산 자원회수시설 공론조사, 경주 월성원전 맥스터 공론조사)를 분석
- 셋째, 앞의 연구 결과와 민주적 혁신의 맥락에서 환경갈등 예방 및 관리를 위한 공론조사 개선방안 제안

Ⅱ. 숙의민주주의 모델과 공론조사
ㅇ숙의민주주의는 대의민주주의의 민주주의 결핍 문제를 해결하거나 보완하는 정치사회적 실험으로 1990년대 이후 꾸준한 관심을 받음. 숙의민주주의에서 말하는 숙의는 ‘정치엘리트의 숙의’가 아니라 ‘인민에 의한 숙의’를 의미함
ㅇ대의민주주의가 선거제도를 통해 현실사회에서 실현되었듯이 숙의민주주의는 구조화된 다양한 숙의기법을 통해 구현됨. 숙의기법들은 일반적으로 작은 공중(mini-public)을 활용한 면대면 숙의 방식을 지향
ㅇ작은 공중은 일반 시민을 대표 혹은 포괄하는 일종의 소우주로 작은 공중을 활용한 숙의 모델로는 공론조사 이외에도 시민의회, 플래닝 셀, 합의회의, 시민배심원제 등이 있음
ㅇ공론조사는 1980년대 후반 미국의 정치학자인 피시킨(Fishkin)이 제안한 이후 글로벌하게 실행되고 있음. 피시킨은 대의민주주의에서 상호 반비례 관계인 ‘정치적 평등’과 ‘숙의’를 숙의민주적 방법인 공론조사를 통해 결합하고자 함

Ⅲ. 환경갈등 공론조사에 대한 경험적 분석
1. 언론보도 프레임 분석: 신고리 5·6호기 공론화위원회
ㅇ탈원전 정책과 관련해서는 언론사 간 보도 프레임의 차이를 뚜렷하게 확인할 수 있음. 보수언론은 탈원전 정책에 반대하며 신고리 5·6호기 공론화를 아마추어 정부에 의한 사회적 혼란으로 언급하는 보도 프레임을 구성했다면, 진보언론은 원전의 고비용·고위험을 강조하며 탈핵 보도 프레임을 구성함. 하지만 공론조사와 같은 숙의민주주의대에서는 상대적으로 약한 대립이 나타남
ㅇ진보언론은 신고리 5·6호기 공론화를 시민참여의 성공 사례로 언급하면서 숙의민주주의의 확대를 강조하는 보도 프레임을 구성함. 보수언론 또한 제한적이지만 공론화로 상징되는 숙의민주주의를 일정 부분 수용해야 한다는 입장. 즉 원전 정책과 관련해서는 친원전과 탈핵 프레임이 강하게 대립했다면, 숙의민주주의에 대해서는 상대적으로 완화된 프레임 대립을 보임

2. 지역 공론조사 분석: 3개의 공론조사 비교
ㅇ <표 1>은 3개 공론조사를 의제, 시민참여단, 최종결정을 기준으로 비교한 것임
ㅇ 공론조사의 설계와 진행과정의 공정성
- 대전 사례에서는 중립적인 전문가로 구성된 공론화위원회와 별도로 이해당사자 협의체와 전문가 검증단을 둠. 이 두 단위는 이해당사자들이 자신들의 의견을 공론조사 과정에 개진하도록 해주는 것은 물론 상호균형을 잡아주는 중요한 역할을 수행함
- 반면에 서사 사례에서는 지역의 주요한 민간단체 및 정당 관계자를 중심으로 공론화위원회를 구성함. 별도의 이해당사자 협의체와 검증단을 두지 않았지만, 다양한 집단의 관계자들이 참여하여 위원회 내부에서 상호견제와 균형을 확보할 수 있었음
- 경주 사례에서는 중립적인 전문가(재검토위원회)와 지역 인사(월성원전 지역실행기구)로 주관 기구를 구성했다고 하나, 탈핵(반핵)시민운동 진영이 참여하지 않아 주요 이해당사자들의 의견을 실제로 수렴하지 못한 것으로 보임
ㅇ 시민참여단의 평등성과 대표성
- 평등성은 일반 시민이 시민참여단에 참여할 수 있는 기회의 평등을, 대표성은 시민참여단이 인구·사회학적 측면에서 일반 시민을 얼마나 대표하는 소우주인지를 의미함
- 대전과 서산 사례에서는 전화번호를 이용하여 시민참여단을 표집했으며, 경주 사례에서는 지역 내 거점을 중심으로 길거리 표집을 수행함. 지역의 거점(길거리)에서 임의표집을 수행한 후 여기에서 최종적으로 시민참여단을 선정한 경주 사례에 비하면 대전과 서산이 상대적으로 잡음이 적었음
ㅇ 숙의의 질
- 대전 및 서산 공론조사의 학습자료집은 세부적인 쟁점의 찬성과 반대 입장을 잘 전달하고 있음. 특히 대전 사례에서는 갈등영향조사와 시민들이 참여하는 시나리오 워크숍을 통해 쟁점을 선별하고, 이에 맞춰 찬성과 반대 정보를 균형적이고 충실하게 전달하고 있음
- 반면에 경주 사례에서는 탈핵시민운동 진영이 불참한 탓에, 시민참여단에게 사전에 배포된 학습용 자료집에 찬성 측 중심의 정부가 수록되었음
- 또한 대전과 서산 사례에서는 숙의토론회가 면대면으로 진행된 반면에, 경주 사례에서는 숙의토론회가 참여자들에게 상대적으로 익숙하지 않은 온라인(비대면)으로 진행되었음
- 따라서 경주 사례에서는 앞의 두 사례와 비교하여 전문가를 상대로 충분한 질문과 응답이 오고 갔는지, 시민 간 상호토론이 충분하게 이루어졌는지 확인할 수 없었음
ㅇ 시민사회와의 소통
- 홈페이지를 통한 정보 공개와 의견 취합, 시민토론회 및 TV 토론회 등의 개최를 시행한 대전 사례에서 시민사회의 소통이 상대적으로 더 활발했으며, 서산 사례에서도 숙의토론회 장면을 페이스북으로 실시간 중계하면서 소통하려는 모습을 보였음
- 반면에 경주 사례는 탈핵시민운동 진영 및 증설 반대 주민들의 반대 속에서 공론조사를 진행하였고, 시민참여단에게 보안서약서 작성을 요구하는 등 폐쇄적인 운영 형태를 보였음
ㅇ 숙의결과에 대한 수용성
- 대전 사례가 서산 사례보다 더 높은 수용성을 보였으며, 경주 사례는 탈핵시민운동 진영 및 증설 반대 주민으로부터 외면당함. 이러한 차이에도 불구하고, 세 사례 모두 수용을 거부한 집단들이 법적 소송을 제기했다는 공통점을 지님

Ⅳ. 정책적 시사점
ㅇ숙의민주주의와 그 실현 수단인 다양한 공론화 기법에 대한 관심은 대의민주주의가 안고 있는 민주주의 결핍 문제를 해결하고 보완하는 데서 출발했음
ㅇ따라서 ‘시민참여의 확대와 심화를 통해 전통적 대의제 정치를 쇄신’하려는 ‘민주적 혁신’의 맥락에서 공론조사의 개선 방향을 본 연구의 정책적 시사점으로서 논의할 필요가 있음
ㅇ 공론조사의 설계와 진행
- 숙의민주주의가 시민의 숙의로 대의민주주의를 혁신하는 정치적 프로젝트인 점을 감안하여 공론조사의 설계 및 진행과정부터 숙의적일 필요가 있음
ㅇ 시민참여단
- 인구통계학적인 대표성만을 고집할 것이 아니라 정책 영향과 실질적 피해를 고려한 시민참여단 구성을 고려해야함
- 일반 시민의 참여 기회의 평등성을 높이기 위해서는 무선전화 안심번호를 활용할 수 있도록 제도개선 필요
ㅇ 숙의의 질
- 숙의 참여자들에게 균형 잡힌 정보를 제공해야 함. 특히 인구 규모가 작은 지역사회로 갈수록 지역 사정과 숙의의제의 연관성을 내실 있게 설명해 줄 수 있는 전문가가 부족
ㅇ 결과의 수용성
- 수용성은 공론조사 설계와 진행의 공정성, 시민참여단의 구성, 공론조사와 더 큰 공론장(시민사회) 사이의 소통의 문제임. 즉 전반적으로 공론조사에 대한 사회적 신뢰성 강화를 통해 확보할 수 있음
ㅇ 공론조사의 민주적 혁신을 위한 제언
- 현재 정부 중심의 공론조사 의제 선정 및 활용에서 시민 중심으로 전환
o 시민의 필요에 따라 밑으로부터, 그리고 덴마크의 기술위원회처럼 의회 의원, 정부, 대학, 연구기관, 전문가, 시민단체, 언론 등 다양한 사회집단으로부터 공론조사 의제를 추천받아 객관적이고 투명하게 선정
o 현재 정부는 발생한 갈등을 해결하거나 봉합하려는 도구적 차원에서 공론조사를 활용하고 있음. 하지만 수용성 높은 공론조사를 설계하고 운영하는 것은 쉽지 않으므로, 계획수립 단계에서 갈등 예방의 수단으로 공론조사를 활용하는 것이 더욱 효과적으로 보임
- 공론조사, 더 넓게는 숙의민주주의를 대의제 정치과정 및 시민사회의 공론장과 연계
o 다양한 숙의기법을 활용하는 전담 기구를 통해 대의제 정치과정에 참여(연계)할 수 있어야 함
o 또 다른 측면에서는 시민사회의 공론장과 연계를 강화해야 함. 숙의기법을 통해 만들어진 숙의포럼이 제도화된 숙의라면, 시민사회의 공론장은 비제도화된 숙의라고 할 수 있음. 즉 제도화된 의사 형성 채널과 문화적으로 동원된 공중 사이의 상호작용을 통하여 제도화된 숙의포럼이 시민사회로부터 높은 신뢰성을 확보해야 함
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